2014年02月20日 01:43 上海证券报
我有话说
□ 切实防止滥用行政和解，不能使行政和解成为相对人降低违法成本的渠道
□ 两类案件可先尝试：一是市场机构涉嫌内幕交易、操纵市场案件；二是券商、基金、期货公司涉嫌欺诈销售、误导投资者案件
□ 对和解金收取、管理、补偿机制等作出整体安排，由独立的第三方公益机构实行专户管理
□ 争取在证券法和期货法中先行确立我国证券期货执法中的行政和解制度
⊙记者 郭玉志 ○编辑 李剑锋
中国证监会[微博]主席肖钢近日在《行政管理改革》杂志发表署名文章，系统阐述了在我国证券期货领域引入行政和解制度的背景、意义及现实需求等内容。
肖钢指出，考虑到我国现阶段的立法基础、执法环境和公众的接受程度，可以抓紧研究论证行政和解的相关制度安排，在条件成熟的时候，本着务实审慎、稳健周密、逐步推进、不断完善的原则，稳妥推进相关试点工作。
肖钢提出，目前《证券法》的修订和《期货法》的制定已经纳入十二届全国人大的立法工作规划，争取在《证券法》和《期货法》中先行确立我国证券期货执法中的行政和解制度，为在资本市场监管领域实施行政和解执法模式提供充分的法律依据。
严格限定适用范围
近年来，投资者受损在维权诉讼时面临着较高的维权成本、举证难等问题，最终获得救济的效果也不理想。
数据显示，2006年至2012年间，证监会[微博]正式处理的虚假陈述案件122起，但据不完全统计，这期间，仅有部分受到损害的投资者对46家上市公司提起虚假陈述民事赔偿诉讼，涉及索赔金额约3.84亿元人民币(6.0835, 0.0071, 0.12%)，最终获赔约6700万元人民币。至于投资者因内幕交易、操纵市场提起民事损害赔偿诉讼并获得相应赔偿的，至今尚无案例。
肖钢指出，有效保护投资者合法权益，一方面，需要通过严格执法，严肃查处和惩治各类市场违法失信行为，实现对全体投资者利益的整体保护；另一方面，需要及时弥补因违法违规行为给投资者造成的经济损失，实现对单一投资者的个体保护。
肖钢认为，行政和解制度符合现代行政法治的基本价值取向，不仅可以有利于及时弥补投资者所受经济损失，尽快明确和稳定市场预期，而且有利于根本减少和平息行政争议，有利于破解制度供给不足或缺陷的现实难题。
不过，市场对于行政和解中监管部门自由裁量权过大，容易引发道德风险和利益冲突等问题也提出了质疑。
肖钢指出，证券期货行政和解制度核心在于投资者救济及和解权力制约，应严格限定适用范围，切实防止滥用行政和解。
对于哪些案件适用于行政和解制度，肖钢指出，基于现实考虑，可以从以下两类案件入手，尝试采取行政和解的处理方式：一是市场机构涉嫌内幕交易、操纵市场的案件；二是证券公司、基金公司、期货公司涉嫌欺诈销售、误导投资者的案件。
和解金可交由第三方公益机构实行专户管理
在行政和解制度中，和解金是行政和解制度的核心，不同国家和地区对于和解金收取和使用安排不尽相同。
考虑到我国现实国情，肖钢指出，严格管理和解金，最大限度弥补投资者损失，需要对和解金收取、管理、补偿机制等方面对和解金制度作出整体安排。一是合理确定和解金的额度，尽可能强化和解金的补偿能力。二是将和解金交由独立的第三方公益机构实行专户管理，专门用于补偿投资者损失、开展投资者教育等目的，不得挪作他用。三是合理安排投资者申请补偿的制度机制，发挥证券交易所、证券登记结算机构等的专业优势，降低适格投资者申请补偿的举证义务，简化申请程序，缩短申请时间。四是通过听取利害关系人意见、公示分配方案等制度，加强投资者对和解金分配的监督，确保和解金补偿分配方案公开、公平、公正。五是做好和解赔偿与相关民事损害赔偿诉讼的衔接。
不仅如此，在和解程序以及如何确保和解执法的严肃与公正方面，肖钢提出，在我国资本市场实施行政和解制度的程序上，一是要明确监管机构不能主动提出和解，只有在对案件进行了一定的调查，且当事人主动提出和解的情况下，才可以进行行政和解。二是要求监管机构受理当事人的和解申请后，应当继续进行调查，相应的证据收集工作不能停止，防止因启动和解而丧失调查取证的时机或者证据被毁损、灭失、转移、隐匿，直至双方达成和解协议方可中止调查。三是对行政和解的期限要有明确规定，对超过期限而仍未达成和解协议的，要终止和解程序，不能“久和不结”，以免出现有损投资者权益的不良变故。四是在涉及各方的意见表达和利益诉求方面，要建立包括受害投资者投诉、听证、专家咨询等在内的程序机制，保证广泛听取各方意见。
肖钢强调，行政和解要严格坚持公益目的，务必保持监管强度和效果，无论在是否同意和解、收取多大数额的和解金，还是在和解协议的履行、和解金的管理使用等问题上，都应当坚持公益性的原则，不得利用行政和解为监管机构放松执法提供空间，甚至“花钱买平安”，更不能使行政和解成为相对人降低违法成本的渠道。
稳妥推进行政和解执法模式试点
肖钢指出，目前，《证券法》的修订和《期货法》的制定已经纳入十二届全国人大的立法工作规划。在缺乏统一的行政和解法律制度规定情况下，可以借此机会，争取在《证券法》和《期货法》中先行确立我国证券期货执法中的行政和解制度，为在资本市场监管领域实施行政和解执法模式提供充分的法律依据，并为今后制定统一而完备的行政和解法律制度提供立法经验。
不仅如此，肖钢认为，在有关行政和解制度的法律规定正式出台之前，可以经过必要的批准程序，先行试点。要制定在证券期货行政执法工作中试行行政和解的专门规定，立足于行政和解的功能定位，系统规范适用行政和解案件范围、工作程序、和解赔偿、和解协议、和解效力以及和解监督等内容，作为监管机构开展行政和解试点工作的基本依据。
此外，肖钢强调，监管机构开展行政和解，是一项新型执法活动，必须切实加强监督，保障各项工作的平稳推进。一是要强化公开监督。监管机构与当事人达成的和解协议，在不涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和不影响执法工作的情况下，原则上应当向社会公开，接受投资者、市场、社会和新闻舆论的监督。二是要强化内部制约。负责实施行政和解的部门要保持相对独立，与案件的调查处罚部门之间实行分工负责，既相互配合，又相互制约，加强制衡。要建立专门的决策制度，防止和减少对和解决策的不当干扰与影响。三是要建立行政和解执法试点报告制度，对于试点期间的情况和问题，及时总结报告，适当作出调整，确保行政和解试点顺利进行。