稻谷生产结构性矛盾突出，优质米和粳米供应偏紧
目前，国内
稻米供求虽然基本平衡，但品种和质量矛盾比较突出，区域差异较大。随着人民生活水平的提高，城乡广大居民对稻米的消费需求也由过去数量温饱型向质量营养型转变，对优质籼米和东北粳米的需求增加很快，供不应求；而南方的早籼稻产量虽高但食用口感和市场适销性较差，常有滞销积压，需要及时调整。据课题组对黑龙江、湖南等9省(区)市10县(市)稻谷产销情况的抽样调查显示，2006年与1980年相比，10县(市)稻谷总产由235．61万吨增加到343．82万吨，增长了46％，其中早籼稻只增长13％，中晚籼稻也只增长29％，而粳稻则由3．11万吨增加到94万吨，猛增了29．23倍。这项调查还显示，10县(市)同期稻谷消费总量由193．8万吨增加到218．19万吨，增长了13％，但城乡人口的人均稻谷消费量则由246公斤下降到238公斤，下降3％(见表十，略)。另据课题组对10省(区)市123户粮农粮食产消情况的抽样调查，1980年与2006年相比，这123户粮农人均消费稻谷则由214．9公斤上升为228公斤，增长6％。(见表二，略)。课题组对10省(区)、市154户城镇居民口粮消费情况的抽样调查则显示了与农村人口不同的稻米消费趋势：2006年与1980年相比，这154户城镇居民的稻米消费总量不升反降，由1980年的54717．5公斤下降为51227．4公斤，下降了3440．1公斤，降幅为6％；同期这154户城镇居民人均消费稻米也由100公斤降为93．2公斤，下降了6．8公斤，降幅为6．8％；但这154户城镇居民同期消费粳米则明显上升，粳米消费总量由1980年的8077．5公斤上升到2006年的18087．4公斤，净增5009．9公斤，增幅高达62％，粳米消费由占稻米消费总量的14．9％上升到25．5％，增加了10．6个百分点(见表十一，略)。
由此可见，城镇居民对于粳米等优质大米的需求是很旺盛的。农村人口人均消费稻米增加6％，而同期城镇居民人均消费稻米下降6．8％的现实，从一个侧面反映出了城乡人口对稻米消费需求的区别和生活水平的差异：这也同时提醒稻米产业部门和稻米经营者，必须对稻米产业发展进行有针对性的宏观调控和更深入的市场细分，才能满足城乡不同消费群体对稻米品种质量的多样化消费需求。
(五)国内大米加工企业小而散，缺乏国际竞争力
受过去粮食加工企业按行政区划设厂、分片包干供应的影响，国内大米加工企业至今仍处于小而分散和科技含量低的状况，缺乏国际竞争力。据统计，2006年全国进入统计的大米加工企业7548个，其中，日加工能力100吨以下的小企业6143个，占81．4％，这些小厂不仅产量低，而且设备简陋老化，竞争力很差；日加工能力1000吨以上比较大的企业18个，仅占0．2％。在国内大米加工企业中，国有及国有控股企业848个，占11．2％，外商及港澳台商投资企业个，占0．3％，民营企业6676个，占88．5％。外商及港澳台商投资大米加工企业的销售收入占国内大米加工企业销售收入的1．4％(见表十二、十三，略)。就目前国内大米加工企业的现状而言，很难与国际大粮商的现代化大型大米加工企业展开竞争，如不及时从宏观上加强调控，我国大米加工行业将有被外商掌控的危险。
（六)稻米市场体系不健全．影响稻米顺畅流通
目前，我国包括稻米在内的粮食市场建设虽然有了很大发展，但尚未真正形成完整的体系，“小而分散、杂面不专”的现象比较突出，影响了稻米市场作为交易载体和信息平台等作用的发挥。当前存在的主要问题：一是稻米市场主体发育不足，千家万户小农难以进人大市场，多数国有稻米企业由于规模小和机制不活，难以起到主渠道作用，众多民营稻米企业和农村粮食经纪人还处于无序竞争的自发状态；二是稻米批发市场建设发展很不平衡，有的稻米集散地缺乏现代化的市场设施；三是稻米期货交易被停止后至今未能恢复，其发现价格：规避风险和引导产消的功能得不到发挥，与我国稻米生产和消费大国的地位极不相称；四是稻米流通不畅，稻米产销区之间、生产经营和消费者之间缺乏有效的沟通与衔接，市场秩序和诚信体系尚不健全等。总之，目前我国稻米集贸市场有待提高，批发市场有待规范，期货市场有待恢复，统一有序的市场体系有待完善。
此外，稻米安全储备体系尚不完善，库存数量和结构需要调整。稻米作为我国民食军需的主要口粮，在国家粮食储备体系中还比较薄弱。目前，中央粮食储备体系比较健全，也储备了一定数量的稻谷，但地方粮食储备却未达到应储的数量，落实难度很大。一是稻谷储备的数量尚未全部达到确保粮食安全和应急动用的要求；二是稻谷储备库存的品种结构不适销对路，市场滞销的早籼和杂交稻库存偏大，而优质稻和粳稻库存偏少；三是稻谷储备布局不尽合理，产区集中过多而销区分布不均，边远山区和部分粮食困难地区储备较少，受运输“瓶颈”制约，在急需时很难及时调运到位。
三、保障我国稻米安全的四个宏观确保指标和发展稻米产业的相关政策建议
历史经验和现实状况表明，我国稻米产消已进入紧平衡时期，从总体上看，稻米安全的基础比较脆弱，因而要特别注意“三防”：一是防止出现全国性稻谷减产的冲击；二是防止国际米价暴涨的冲击；三是防止突发事件对稻米市场的冲击。
今后10年，我国稻米产业的发展应从基本国情和基本粮情出发，坚持做到立足于国内解决稻米供应问题，稳定和提高稻米综合生产能力，优化稻米种植结构和品种结构，提高稻米流通效率，搞好稻米市场宏观调控，灵活运用国际国内两种资源和两个市场调剂国内稻米余缺，保持稻米总量和品种质量供求的基本平衡，适应人民生活水平提高对稻米的多样化需求，确保我国粮食安全。课题组认为，保障我国稻米安全必须把握好四个宏观确保指标，并提出发展稻米产业的相关政策建议。
(一)保障我国稻米安全的四个宏观确保指标
1．确保4．5亿亩稻谷种植面积
水稻种植对水土气候条件和水利灌溉等农田基础设施的要求较高，在全国现有18亿亩耕地面积中，确保
4．5亿亩的水稻种植面积不被挤占，既是当前工作的重点，又是一条必须死守的底线。因此，必须进一步加强对保护基本农田尤其是稻田的执法力度，严厉惩处侵占、荒废稻田的违法行为。目前，全国水稻种植面积已降到4．4亿亩，今后几年内需在此基础上增加1000多万亩才能满足需要。从东北三江平原和松花江流域稻田开发和土地整理的实践看，经过努力是完全可以做到的。同时，继续加强对南方中低产水田的改造，提高稻田地力，新改造稻田水利基础设施，大力发展节水型农业，充分发挥现有稻田的增产潜力。
2、确保年产2亿吨稻谷的综合生产能力
据测算，在未来10年里，我国年均稻谷消费量约占2亿吨左右。为实现大米自给，我国必须保持年产2亿吨霸谷的综合生产能力，才能确保国家粮食安全尤其是居民口粮安全。
如今，扩大水稻种植面积和提高单产，仍然是增加稻谷产量的主要途径。目前水稻种植面积扩大有限，主要还靠提高单产，特别是依靠科技攻关，培育市场畅销的优质籼稻和粳稻良种，开发和推广超级稻，争取逐步将全国水稻平均亩产提高到470公斤以上。这对于增加水稻总产和适应居民消费需求，具有十分重要的意义。
3。确保稻谷占全国粮食总库存量的35％左右
课题组通过对1980-2006年全国粮食库存和储备结构的分析和测算，认为我国粮食库存结构按“双三五二、一”的比例安排比较合适，即在粮食总库存中，稻谷占35％，小麦占35％，玉米占20％，大豆占10％为了使稻谷库存达到占总库存35％的较为合理的比例，今后需要适当增加稻谷的库存和储备，并合理调整稻谷储备和库存的布局以应急需，例如，目前为了满足3个月粮食消费量，期末国家粮食安全库存总量最低应为年消费量的25％，即XXXXX万吨，其中35％稻谷的安全库存量应为期末粮食安全库存量的9％，即XXXX万吨。从近年的实践看，每粮食年度期末保持XXXX万吨的稻谷安全库存，既是比较合理的，也是能够做到的。
4．确保粳稻占稻谷总产量的30％以上
目前，我国粳稻产量约占稻谷总产量的27％左右。随着全民生活水平的提高，对优质粳米的需求不断增加，必须适时调整水稻种植结构，大力发展优质粳稻生产。东北是发展我国北方粳稻的重要产区，江淮籼稻梗稻混作稻区和黄河、西北稻区也有一定拓展粳稻种植的潜力。据测算，如果措施得当，今后十年内我国粳稻种植面积可达1．4-1．5亿亩，产量能达7000-7500万吨，占稻谷总产量的比重将升至36％左右，届时可以基本满足市场对粳米的需求。
（二)强化我国
稻米加工产业的外商准入制度，严格控制外资进入的速度和规模
在2004年我国粮食购销市场放开以后，一些国际知名大粮商瞄准了我国稻米市场的巨大商机，纷纷大举投资设点建厂，试图占领和左右我国稻米市场、有的地方政府主管部门对此缺乏应有的警惕和防备，对外商大举进入稻米行业采取了放任自流的态度，并已陆续批准了一些大型稻米加工项目。此前，我国食用植物油行业的精炼油部分，因对外资进入缺少必要的控制而失去了大部分市场，现在稻米行业应认真汲取这个教训。
鉴于稻米居我国三大主粮之首，是国家粮食安全的重中之重，如果稻米产业的主导权被外商掌握，将对我国粮食安全产生极为不利的影响。因此，应当借鉴日本、韩国和我国台湾地区几十年来管理大米的成功经验(见附件二，略)，在世贸组织规则的框架内建立和强化我国严格的外商准入制度，严格控制外资进入我国稻米加工产业的速度和规模，以免“米袋子”受制于人。为此，建议国家发改委、商务部、国家粮食局和各省(区)市粮食行政主管部门，从确保国家粮食安全的高度和防止重复建设的角度，具体制定和完善我国稻米加工业外商准入制度，并将市场准入审批权掌握在国务院有关部门的手中，从体制和经济上把好我国稻米的“安全门”，从严审批和控制外商投资稻米收储加工，确保我国稻米安全。
(三)加快开发东北三江平原和松花江流域两大水稻生产基地
目前，我国除东部沿海滩涂和新疆伊犁河谷尚有少量土地可以作为稻田开垦外，只剩下黑龙江三江平原和吉林松花江流域尚有成片土地可以作为稻田重点开发。根据各地水稻开发种植的成功经验，特建议：
参考黑龙江农垦总局建三江农场模式，开发黑龙江三江平原和吉林松花江流域两大水稻生产基地。鉴于当地自然条件优越并有多年成片开发的经验，可在国家投资的扶植下，以国有农垦企业和农场为依托，高起点、大投人，实行全机械化作业和大社会化服务协作，构建高产出，高商品率和高效益的现代化稻米产业。
据规划测算，用10—15年完成上述两大水稻生产基地的开发，可以分别增加水稻种植面积2000万亩左右，这对保障我国稻米安全具有重要的战略意义，建议国家给予大力支持并督促有关部门和地方抓紧实施。
(四)试建东北稻米南运的“东北稻米绿色通道”
东北地区作为全国新兴的水稻主产区，稻谷南运成了当地仅次于玉米的主要粮食品种。据统计，2004——2006年三年里，东北黑、吉、辽三省销往外省的稻米达4532万吨，平均每年外销1510万吨，预计今后仍将保持继续增加的态势。如此大的运量，给东北铁路、公路和海运都带来了一系列新的问题。当前国内米价上涨的一个重要原因，就是由于稻米运输成本特别是东北稻米南运的物流成本太高。鉴于稻米流通的公益性和消费的普遍性，为降低稻米物流成本，稳定市场米价，课题组特建议在东北稻米主产区和沪、浙、闽、粤稻米主销区之间，试建全国第一条“东北稻米绿色通道”。大体设想是：凡从东北三省稻米产区发往沪、浙、闽、粤销区的稻米，由粮食、铁路和交通部门联合向有资质的稻米产业化龙头贸易加工企业核发“东北稻米运输绿色通行证”，并给予优先安排；通过铁路运输的稻米，只收国定铁路运费，免除“请车费”等一切杂费；通过公路运输的稻米，只收国定汽车运费，也按蔬菜绿色通道的优惠政策实行。这是降低稻米物流成本、稳定米价的一项治本之策，待试点取得经验后，可逐步在其它稻米主产区和主销区推广，进而拓展到小麦、玉米等主粮品种；为了方便快捷地运输东北稻米，需要对一部分按照运玉米、大豆、小麦等货种设计的散粮车皮和中转设施及港口粮食码头，按照运输稻米的专业要求进行技术改造，以缓解铁路运输的压力。建议在国家发改委制定的现代粮食物流规划中列为重点之一，予以支持。
(五)大力促进产销结合，建立全国统一开放、竞争有序的稻米市场体系
1．鼓励稻米销区直接到产区投资建设稻米生产供应基地和相应的物流仓储设施，以保证销区稻米供应安全。近年来，沪、浙、闽、粤等稻米主销区到东北黑龙江等水稻主产区建立了不少稻米生产基地，黑龙江等稻米主产区也直接到销区开店设厂，进一步沟通了产销联系，打开了东北粳稻在南方籼稻产区的销路，逐步改变了南方居民的
稻米消费习惯，取得了良好的效果。为进一步沟通产销联系，建议国家今后在投资、信贷、税收等方面进一步给予优惠和扶植。
2．尽快恢复稻米期货交易。稻米期货交易已关闭了十多年时间。现在稻米现货市场已全面放开，国内稻米市场比以前更加成熟，恢复稻米期货交易的条件已具备，建议国务院尽快批准恢复稻米期货交易，以充分发挥其发现价格、规避风险和引导产消的功能。
3．构建多层次稻米市场体系。针对目前国内稻米市场布局不尽合理、设施不够齐全、功能不太完善、流通效益不高和结构比较单一等问题，需要进一步加大稻米市场建设的投人，充分发挥政府和企业两个积极性，多渠道筹集市场建设资金，逐步建成以稻米期货市场为龙头．以国家粮食交易中心为骨干，以稻米批发市场为依托，以城乡稻米集贸零售市场为基础的统一开放、竞争有序的多层次稻米市场体系，以更好地促进稻米产业可持续发展：
（六)发展稻米深加工，打造稻米产业链
目前，我国稻米加工业还处于小而散的自发状态，多数只生产单一的大米产品，尚未真正形成产业链。尤其是大量稻草、稻壳被烧掉，许多稻米加工副产品被白白扔掉，造成了很大的污染和浪费。为此建议：
1．大力扶植培育稻米产业化龙头企业。根据四川邛崃、吉林永吉和新疆米泉的成功经验，鼓励农民建立稻米专业合作社、协会，企业与农民共同建立股份制的米业公司等方式，促使稻米加工企业与稻农结成互利共赢的利益共同体，从而打造从田间到餐桌的完整稻米产业链。国家对于稻米产业化龙头企业，宜从投融资、信贷、税收和粮源等方面给予优惠和扶持。
2．鼓励企业技术创新，开展稻米精深加工。为适应现代化社会生活方便快捷的饮食需求，需要把传统稻米食品与现代加工技术结合起来，开发方便米饭、方便粥、方便米粉、元宵、点心等传统稻米风味食品生产线，充分利用大米加工的附产物稻壳、米糠、碎米等宝贵资源，加工化工、生化、营养保健食品和化妆品等精深加工产品，逐步构建稻米精深加工产业链。
3．推进实施稻米优质名牌战略。当前许多稻米产区的大米加工厂产量小，牌子杂，甚至是无品牌的袋装统货，既不便于消费者识别选购，又难以保证稻米质量。因此，必须大力推进实施优质名牌战略，鼓励稻米企业做优、做大、做强，争创稻米名牌。通过产业结构调整和资源整合，不断提高品牌稻米的覆盖率和名牌稻米的市场占有率，逐步推广可追溯原产地种植生产者的电子数字米技术，以彻底杜绝劣质稻米混入市场，从源头上确保稻米食品安全。
(七)完善稻米价格形成机制，灵活运用差价调节普通米和优质米的供求
目前，国内普通米与优质米的差价仅一倍左右，对正确引导消费和稳定米价十分不利；日韩两国和我国台湾地区的稻米品质差价很大。今年9月，北京市场上曾小批量进口销售每斤高达99元人民币的日产越光米。据调查，台湾地区台北市普通米目前售价为每斤18元新台币，合人民币4．39元，台产越光米每斤售价则为60元新台币，合人民币14．63元，普通米和优质米价格相差3．3倍。为此建议：
1．稳住普通米价格，以满足广大居民的基本口粮需求。在普通大路米价波动时，国家可以动用储备稻米灵活吞吐以平抑米价，也可采取专项价格补贴给低收入者等应急措施稳定民心，以维护社会稳定。
2．逐步提高名、特、优质米价格，以适应不同消费群体的特殊需要。例如，对于少数投入高、产量少的名、特优质稻米，如有机米、绿色米、加工传统食品的糯米和特殊产地的黑米、紫米、贡米等，则可以适当拉开品种差价和质量差价，以满足少数高收入人群和特殊行业的不同需要，并使种优质稻的稻农增加收入，提高积极性。
(八)加大对水稻主产区和稻农的扶植力度
由于历史的原因和现实的差距，至今水稻“高产穷县”和稻农“种稻不如打工”的问题一直未能得到妥善解决，不少水稻主产区留在农村种田的仅剩“386199部队”，即妇女、儿童和老人。近年来，国家对农民实行“两免三补”，使稻农得到了很多实惠，但水稻主产区的县(市)财政得到的优惠不多，产区许多地方政府仍把主要精力用在了招商引资、发展工业上，抓农业和种水稻的后劲不足。为了扭转这二被动局面，课题组建议：
1．增加对水稻主产县(市)的财政支持。例如，对于年提供商品稻谷10亿斤以上的县(市)，可将中央省级财政对其转移支付的比例提高3-5个百分点，并相应增加对其农田水利及配套基础设施的投资规模和社会福利事业的投入，以鼓励其继续发展水稻生产。对提供商品稻谷超过20亿斤以上的县(市)，则可将对其财政转移支付比例相应再增加8—10个百分点，以示奖励。
2．适当提高对稻农的直补金额。目前，国家对稻农的各项补贴，平均每亩仅十几元钱，与农民外出打工的收入相比，对农民的激励作用不大。参照日韩等国对稻农实行高额补贴的做法，充分用好用足世贸组织认可的“黄箱政策”，建议国家进一步提高对稻农的补贴金额。考虑到国家财政的承受能力和物价水平，目前可将对稻农的综合补贴金额提高到平均每亩30元左右，今后还可视情况适当微调。
以上八条建议，拟从宏观与微观的结合上统筹解决我国稻米安全问题，为全面建设小康社会和构建和谐社会打下坚实基础，仅供领导参考。