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稳增长没有大刺激
政策密集出台，意在为结构调整提供缓冲，新一轮大规模刺激政策的空间“极其有限”
□ 本刊记者 于海荣 王长勇 | 文
不断下滑的经济数据绷紧了人们的神经。未等二季度结束，中国政府便对经济形势做出评估，并得出“经济下行压力加大”的结论。
5月23日，星期三，国务院召开常务会议，部署应对措施，强调“把稳增长放在更加重要的位置”。国务院常务会议提出的政策举措包括减轻企业税负、满足实体经济信贷需求、促进消费、启动并加快重大项目投资、鼓励民间投资等。
细察这一系列稳增长政策措施，均为去年中央经济工作会议和今年政府工作报告拟定的政策储备，除了提前启动的“十二五”项目，以及刺激消费增加了一些惠及民生的项目，多数措施也已于去年四季度实施。
本次会议之后，已启动的各项稳增长储备政策将多点推进、共同发力，以形成协同效应，防止经济增速下滑至预期以下。
市场早已期盼政府出台经济刺激措施，事实上中央也的确有所表示。5月16日，国务院出台了促进节能家电产品消费的政策；国务院总理温家宝5月19日在武汉市调研时提出“把稳增长放在更加重要的位置”，市场开始憧憬政策基调将由此前的预调微调，变成新的刺激计划，更有乐观者分析称“新一轮经济刺激号角已经吹响”。
在期盼更大刺激政策情绪带动下，股市连续两日飘红。5月22日，沪指上涨1.09%，深成指大涨2.03%，刺激政策预期相关的水泥行业、船舶制造、房地产等板块涨幅居前。
政府的政策举措或许低于市场预期。在国务院常务会议部署稳增长当日，市场便传闻，政府不会出台类似于“4万亿”的刺激政策。当天沪深股市均以微跌报收。
国家信息中心经济预测部主任范剑平对财新记者表示，与2008年相比，目前经济回落比较平稳，就业状况也好很多，稳增长、保就业的压力并没有上次那么大。加之物价、房价均处于高位，政策总量放松的空间“极其有限”。
范剑平称，反思上一轮刺激带来的高通胀、资源配置低效率、结构调整倒退，这次的稳增长要与调结构更好地结合起来，“让应该加快增长的部分适当加快，对一些严格控制的如投机投资性购房需求、高能耗、高污染行业产能扩张，仍要严控”。
正因为这个原因，国务院常务会议强调，要加快转变经济发展方式，积极推进经济结构调整，深化重点领域改革，特别要促进产业转型升级，淘汰落后过剩产能，引导企业加强管理和科技创新，苦练内功，深挖潜力，不断增强发展后劲和市场竞争力。
政策组合拳
国务院常务会议的部署，显示稳增长依然要在拟定政策框架内展开，不再依赖扩张财政信贷、投资强力推进，而是全面实施财政、税收、货币信贷、产业等政策手段协同稳增长。
对市场寄予厚望的扩大政府投资，国务院会议要求，推进“十二五”规划重大项目按期实施，启动一批事关全局、带动性强的重大项目，已确定的铁路、节能环保、农村和西部地区基础设施、教育卫生、信息化等领域的项目，要加快前期工作进度。
以上的要求，基本延续了2012年春节以来的政策导向，早已经在经济运行中实施。
根据财新记者汇总的信息，3月以来，国家发改委对重大基建投资项目审批明显提速。中国投资协会会长张汉亚对财新记者表示，国家发改委审批的一些项目，原定下半年开工，现在已经提前到上半年。
体现调控意图的预算内资金，今年下拨进度明显加快。据国家统计局数据，前四个月投资资金来源中，预算内资金增速比一季度攀升3.8个百分点至28.7%，高于自筹资金，位居各资金来源之首。
来自部分重点领域的信息也提供了佐证。交通运输部人士称，为缓解高速公路投资资金压力，中央财政将进一步加快预算资金拨付进度，去年交通部超常规运作，9月就把全年预算资金下达地方，今年争取6月底前全额下达。
住建部住房保障司副司长张学勤表示，虽然今年保障房新开工套数比去年有所减少，但是，中央补助资金的力度不低于去年。
截至4月底，中央已下达地方1483亿元补助资金，其中第一批补助资金454亿元已于2月下达到地方，较去年提前一个月，各地保障性安居工程建设面临的筹资的压力将逐步得到缓解。
国务院常务会议再次强调，要加大对保障性住房和农村危房改造支持力度。值得注意的是，温家宝在武汉考察时称，妥善处理地方政府性债务，在控制财政金融风险的前提下，继续支持有还款能力的项目，避免资金链断裂。
国务院常务会议也提出，认真梳理在建续建项目，切实解决存在问题，防止出现“半拉子”工程。这意味着，中央将权衡控制地方债务风险和依靠投资稳增长。地方政府投资欲望依然很强，但中央政府更倾向通过加快“十二五”规划项目投资进度来提振经济，对地方政府自行扩大投资仍持谨慎态度。
范剑平对财新记者表示，考虑到地方政府债务负担率，这一次没有必要再去靠各级政府集中力量办大事，增加地方政府的负债。出于中国结构调整、产业升级的需要，“要支持企业去投资，稳增长的空间是绰绰有余的。”国家发改委网站“项目审批与批准”栏显示，近期获批的项目多属基础设施建设和清洁能源领域。
范剑平分析称，这次稳增长格外重视调结构，获批项目是前期工作扎实、对结构优化有促进作用的项目。希望不再简单走总量扩张的老路，将有保有压真正落到实处。
国务院常务会议要求，鼓励民间投资参与铁路、市政、能源、电信、教育、医疗等领域建设。大力支持小型微型企业创业兴业。
随着温家宝要求的“上半年出台‘新36条’实施细则”大限将近，卫生部、交通部、铁道部已出台相关细则，对鼓励民间投资设立中小金融机构，可以参照温州金融改革试验区相关规定。
据新华社报道，住建部、水利部等已起草完成实施细则初稿，并正在征求有关部门意见。证监会、国资委的实施细则正在履行报批程序。电力、石油天然气领域的实施细则也正在抓紧制定。发改委有关部门负责人介绍，5月、6月将陆续制定出台一批实施细则。
消费方面，5月16日的国务院常务会议决定，安排财政补贴265亿元，启动推广符合节能标准的空调、平板电视、电冰箱、洗衣机和热水器，推广期限暂定一年；安排22亿元支持推广节能灯和LED灯；安排60亿元支持推广1.6升及以下排量节能汽车；安排16亿元支持推广高效电机。这一补贴力度已经超过金融危机期间“家电下乡”。
23日的国务院常务会议提出, 抓紧落实扩大节能产品惠民工程实施范围，支持自给式太阳能等新能源产品进入公共设施和家庭，加快普及光纤入户。再次扩大提升了促进消费的范围和力度。
因为出台时机的原因，促进消费政策一度被市场理解为新一轮刺激，但实际上，早在去年下半年，考虑到家电“以旧换新”政策到期，作为政策接续，促进节能环保产品消费的政策就在研究中，仍属预期中的储备政策。
出口方面，虽然出台稳外贸政策的消息不时传出，但考虑到金融危机期间相关政策已经用足，且并未回调，剩余的政策空间并不大。目前来看，更可能的方式是加快出口退税的进度，减少出口企业的资金占用以降低成本。
根据财政部数据，退税进度明显加快，4月当月出口退税771亿元，同比增长19.5%，较一季度加快9.8个百分点，亦远高于当月6.9%的财政收入增速和今年以来一直处于个位数的出口增速。
出于提振经济需要，结构性减税力度将加大。国务院将减税作为稳增长的首要政策措施。温家宝要求加快推进营业税改征增值税试点，扩大试点范围。
据财新记者了解，年初始于上海的营业税改征增值税试点，可能在其他省份加速推开，年内有望扩大至十个，北京、天津、重庆、江苏、浙江、安徽、深圳等省份已提出试点申请。
房地产调控不言松
国务院强调，要“稳定和严格实施房地产市场调控政策”。在作出“经济下行压力加大”判断的同时，依然坚持既定房地产调控基调，显示中央力求稳增长政策组合及时发力、且保持适度。
但是，地方政府一些支持鼓励自住需求的措施，未来会作为同时促进投资和消费的举措得以扩展。扬州“购成品房奖励”政策，得到中央政府的认可，被视为房地产调控的松动。事实上，这一政策与此前放行的多地普通住房标准调整一样，与调控的初衷并不相悖。
本轮房地产调控的目的是去除住房的投资属性，通过限购限贷抑制投资性需求的同时，也伤及首次购房和改善性自住需求购房者。完善调控政策，逐步降低对自住需求的限制，已成为共识。
而“促进房价合理回归”，需要房地产商和政府双方让利。扬州的做法，其实质是地方政府让利。目前住房价格中，土地成本、契税（交易额的1%-5%）、土地增值税（土地增值额的30%-60%）、营业税（5%）以及上百种收费是政府拿走的收益。
政府退千分之几的契税，或者补贴几百元，占政府从房地产获取整体收益的比重微乎其微。地方政府退税或补贴给购房者，与中央促进房价合理回归的目标一致。
多位接近决策层的人士对财新记者表示，去除住房的投资属性，已被中央确定为长期政策导向。中央政府判断，因中国的城镇化率还较低，住房供需紧张矛盾会延续较长时期。因此，限制投资性购房将是长期政策。
兼顾多重目标
与2008年不同，今年是本届政府任期最后一年，在经济增速之外，此前承诺的教育、养老、医疗、保障房、节能减排等目标要集中兑现，今年政府期望能均衡实现社会经济发展多重目标。
年初，中央将经济增速预期目标下调至7.5%。高层多次强调，适当地放缓一些增长速度，有利于缓解供求之间的矛盾。经济增速过快把经济关系绷得过紧，经济发展的可持续性就会遇到很大的挑战，对资源环境的压力、物价的压力会比较高。2008年“4万亿”刺激计划，推动了此后数年中国经济的高歌猛进，但也直接导致了“三高”，即国际大宗商品价格盘踞高位、国内劳动力工资持续高增、消费物价再度升高。
多位部委官员对财新记者表示，应反思“4万亿”计划的负面影响，国际金融危机时，中国经济过快拉起，导致资源性产品国际价格猛涨，同时国内高耗能、高污染产能反弹，没有享受到危机本该带来的进口资源性产品低成本，也错失了国内经济结构调整的良机。
相反，中国付出的环境代价不菲，“节能减排形势严峻”。“十一五”期间节能减排约束性指标并未完成；2011年，单位GDP能耗、二氧化碳和氮氧化物减排目标仍未实现。
今年一季度，尽管重工业增速回落迅速，但海南、贵州、甘肃、青海、宁夏、新疆等省份，节能形势仍十分严峻。如果再度出台刺激计划，经济增速再度高企，形势会更加严峻。
因此，多位政府部门专家认为，本次稳增长政策组合，重点是“稳”，而不是将经济增速推升到较高水平。
一些重点民生支出的制约，也要求经济增速不能过高。
2012年，中央政府承诺要集中财力办六件保障和改善民生的大事，包括教育、养老、医改、保障房、文化和三农。多数确定了量化指标，其中，位列首位的教育支出，必须“确保实现国家财政性教育经费支出占国内生产总值4％的目标”；新型农村社会养老保险制度要实现全覆盖。
为此，根据GDP增长7.5%的预期目标，2012年中央和地方各级政府安排的财政性教育经费支出近2.2万亿元。
要完成占比4%的目标，一是财政性教育支出资金足额到位，二是经济增速和预期基本一致。如果GDP超出7.5%过多，教育支出占比完成4%的目标就会落空，政府就不得不调整预算，追加教育支出。而地方为了完成任务，多数省份2012年安排的教育支出增幅，是其一般财政收入增幅的2倍左右，确保完成预算目标已经属不易，再追加预算，将非常困难。
2012年，全国财政赤字8000亿元，比2011年减少500亿元，中央赤字减少1000亿元，地方赤字增加500亿元。表面看，中央赤字下降、地方赤字增加，但实际上，2009年中央代发的2000亿元地方政府债今年全部到期，地方政府偿还到期债务后，可用的赤字资金仅为500亿元，远低于之前三年每年2000亿元的数额。
在此基础上，还要增加民生支出，压缩了地方扩张投资的财力，中央政府“明降GDP”目标剑指地方政府。
硬着陆不足忧
此外，评估当下的经济增速下滑，也不能忽视统计方式的变化。
今年起，国家统计局开始“企业一套表联网直报系统”，由企业通过互联网直接报送数据，制约了地方政府对数据的干预，将地方数据中存在的部分“水分”挤出，可能会导致数据偏低。北京大学国家发展研究院教授宋国青也认为，统计方式的变化可能在短期内会影响数据的可比性。
国家统计局相关人士对财新记者表示，“企业一套表联网直报系统”的数据口径没有变化，但统计方式发生变化，对统计结果会带来影响。“国家统计局也在关注，但对数据有何影响，目前没有结论。”
在判断“经济下行压力加大”的同时，国务院常务会议认为，当前经济增速保持在年初预期目标区间内。中央政府并未因经济减速慌乱，底气在于目前的就业状况依旧良好。
2009年年中以来，中国一直面临着“用工荒”，并伴随劳动力工资持续快速上升，不仅沿海发达地区人工成本上升，更为突出的是“民工荒”“加薪潮”已经蔓延至中西部，而且农业生产雇工工资也普涨。
2011年，城镇新增就业预期目标是900万人，实际新增1221万人，这是2006年以来新增就业人数最多的一年。
根据人力资源和社会保障部的数据，今年一季度，全国城镇新增就业人数332万人，同比陡增29万人，完成全年任务的36.9%。
就业增加的同时，工资和收入增速也在攀升。根据国家统计局的数据，一季度城镇居民和农村居民工资性收入同比分别增长13.8%和17.5%。扣除价格因素，城镇居民人均可支配收入实际增长9.8%，农村居民人均现金收入实际增长12.7%，分别较2011年全年提高1.4个和1.3个百分点，2009年下半年经济增速回生以来首次双双高于经济增速。
“目前经济增速下滑，但就业情况依然良好，在工资上涨的情况下，没有必要对经济增速下滑太担心。”国家统计局中国经济景气监测中心副主任潘建成对财新记者称，现在市场对短期问题的关注度过高，中国更应关注长期问题的解决。
本刊记者霍侃、实习记者杨白冰对此文亦有贡献