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本报记者 慈 冰 北京报道
作为对中国土地管理的最高法，《土地管理法》的第二次修订已经全部完成。虽然新修订的法案没有预想中的巨大突破，但人们对中国土地制度改革的诸多猜测和讨论也终于有了答案。
消息人士透露，这部备受关注的新法案目前正在经由国务院法制办及国土资源部进行内部意见征求，不日将向社会公开征求意见，随后该法案将递交全国人大进行审议。按照全国人大的立法计划，新修订的《土地管理法》将在今年年内正式出台。
“新法案在农用地‘确权’方面有了较大突破，但在农村建设用地流转方面还是有所保留，采取了一种积极稳妥的推进方式。”一位看过该法案的法律专家透露，新的《土地管理法》明确表明，今后将施行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。
首次“确权”衔接《物权法》
《华夏时报》记者了解到，《土地管理法》本次作了大幅度修改，删减近百处，新增50多条内容。其中，对于人们普遍关心的土地承包期限、农村集体建设用地流转及小产权房等问题，该法案都予以明确界定。
上述专家表示，“确权”是此次修订后的《土地管理法》的最大亮点。
该法案第一次明确提出，土地权利人的合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。同时，在对原有土地权利界定的基础上，该法案的第十条提出，土地权利包括国家土地所有权、集体土地所有权、建设用地使用权、土地承包经营权、农用地使用权、宅基地使用权、地役权、土地抵押权等。
另外，对于受法律保护的土地权利种类，法案规定，国家土地所有权人和集体土地所有权人对自己的土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利；建设用地使用权人、土地承包经营权人、农用地使用权人和宅基地使用权人，对其依法取得的土地，享有占有、使用和收益的权利；土地抵押权人依照法律规定享有优先受偿的权利；地役权人依照地役权合同享有相应的权利；任何单位和个人不得设立法律未规定的土地权利。
“这是真正尊重物权的做法，也是与此前出台的《物权法》的衔接，”一位土地专家说，“比如土地承包经营权，既然作为了物权，就不能再像以前由别人投票来决定是否进行调换和调整。”
据了解，在本法案中，土地承包经营30年期限的表述以及土地承包经营者调整权利的程序性限制已经被删除，取而代之的是“土地承包关系保持稳定并长久不变。农民的土地承包经营权受法律保护”。
同时，对于集体土地承包经营权流转方面，法案明确规定，土地承包经营人可以依法以转包、出租、互换、转让、股份合作等方式流转土地承包经营权，但是不得改变土地所有权性质及土地用途，不得损害土地承包经营权人的权益。
新法案规定，县级以上地方人民政府应当建立城乡统一的土地市场。今后，国有建设用地使用权和集体建设用地使用权的出让、转让和租赁，必须通过统一的土地市场以公开的方式进行。
“土地承包经营权流转也将纳入城乡统一的土地市场。这都是让农民安心，切实保护土地承包经营权人土地权利的重大体现。”该专家表示，“另外，城市房地产市场并没有受到冲击，开发商拿地基本没有什么变化，土地有偿使用将更加推广。”
上述法律专家对记者表示：“新版修订还是有一些担心，一旦农民的土地市场化，势必引起大量资本进入农村土地市场，这当然是目前政府愿意看到的，但会引起更加复杂的农村问题。”
“小产权”合法化成泡影
一直以来，农村建设用地的流转都是一个焦点问题。在新法案里，虽然取消了对农民集体所有土地使用权的出让、转让或出租的限制，但对农村集体建设用地的流转仍然没有完全放开。
新法案规定，依法取得的农村集体建设用地使用权，经所在地县级人民政府批准，可以出让、租赁、入股、作价出资等方式，用于非公益性项目，但土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内的农村集体建设用地使用权，非因企业破产、兼并等情形不得转让。
此前，对农村集体建设土地的合法流转的猜测，许多人认为城市居民和农民将享受同等的权利，城市居民不仅可以购买宅基地自己建房，而且这些土地的使用权可以抵押以获得金融支持和扩大发展。但这样的想法并未实现。
“承包权的流转已经完全放开，城市居民可以到农村进行大农业生产，但流转的并不是地权和抵押权，也不能变现。”一位法律专家表示。
按照最新法案，农村集体建设用地要有条件流转，不得改变土地用途。例如，宅基地使用权人经本集体组织同意，在保障基本居住条件的前提下，可将其宅基地向符合宅基地申请条件的人转让、赠与或者出租。农村村民转让、赠与或者出租宅基地后，再申请宅基地的不予批准。
这样的规定也让此前对“小产权房”合法化的想象化为泡影。“新法案中明确指出，商品住宅建设应当使用国有建设用地，小产权的问题没有放松。”上述专家说，“向符合宅基地申请条件的人转让，是一种有条件的流转。”
同时，该法案规定，集体建设用地使用权出让、租赁的收益归拥有集体土地所有权的农民集体所有；集体建设用地使用权转让和转租的收益，归原集体建设用地使用权人；出让、租赁合同另有约定的，依照约定。
另外，集体建设用地有偿使用收益中集体所有部分的使用方向、用途以及使用收益分配，将由集体成员约定，使用情况应当向集体成员公开。
“法案很明确，中国的土地不会‘私有化’。”上述专家表示。
将设土地调查制度监督
针对地方政府一些不规范土地交易行为，新修订的《土地管理法》将从制度设置角度，加强中央对地方的监督。
按照新的法案，国家实行土地督察制度，对省、自治区、直辖市人民政府和计划单列市人民政府的土地利用和管理情况进行监督检查。督察内容主要包括，耕地保护责任目标的落实情况、土地执法情况、土地管理审批事项和土地管理法定职责履行情况等。
消息人士透露，法案新增加了对县级以上地方政府主要负责人违规行为的处罚意见。
新法案同时规定，国家将建立土地调查制度、统一的土地登记系统，而且土地登记资料也可以依法进行公开查询。
另外，国家实行耕地保护补贴制度，设立耕地保护基金，根据各地区耕地保护数量、质量以及耕作状况，给予补贴，补贴应当使耕地承包经营权人受益。补贴办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。补贴费用由市、县人民政府从土地出让收入、耕地占用税以及相关税费中提取。
据了解，2007年6月，成都市被批准为国家统筹城乡综合配套改革试验区。随后，成都决定设立耕地保护基金，从土地出让收入中筹集资金，通过财政转移支付方式，主要用于耕地流转担保、农业保险补贴、承担耕地保护责任农户养老保险补贴和承担耕地保护责任集体经济组织现金补贴的专项基金。
“显然，这些规定只是一个引子，如何具体操作监督检查程序，本法实施后应该有相应的实施细则出台。”一位北京的分析人士表示