商品交易场所创新服务智库 2023-03-01 02:06
2021年2月3日，云南省昆明市中级人民法院发出公告，为维护“泛亚有色金属交易所”非法集资中受损集资参与人的合法权益，该院依据生效刑事裁判文书和信息登记核实情况对已归集到位的涉案资金进行首次清退发还。其中，“泛亚有色金属交易所”所从事的大宗有色金属交易，在“嫁接‘日金宝’后，打破了大宗商品交易非连续性的特征，交易在理论上有了连续性，应当属于金融领域，也该被纳入监管范围，但事实上仅为地方监管，这是（当时）监管的漏洞之一，此其一；二是，“日金宝”究竟属于负债性还是权益类的产品，前者归银监会（银监会和保监会现已经合并为银保监会）管理，后者归证监会管理，目前还没有定论”。此外，作为昆明市政府批准设立的“泛亚有色金属交易所”，“昆明市金融办对其负有不可推卸的监管责任。而云南省金融办作为统管全省金融市场的一个政府机构，对发生在自己眼皮底下的这起事件不闻不问，也是一种很严重的失职行为”。总的讲，无论是证监会、当时的银监会，还是云南省“金融办”、昆明市“金融办”等相关金融监管主体彼此都难以确定自己是否真正地享有对“泛亚有色金属交易所”进行监管的权力或者是负有相应的监管责任，即证监会、当时的银监会、云南省“金融办”、昆明市“金融办”等部门在地方性金融组织或业态的监管中存在权责配置不清、权限边界模糊的问题。
究竟谁真正地享有地方金融监管权和负有相应的地方金融监管责任呢？从《国务院关于清理整顿各类交易场所切实防范金融风险的决定》（国发〔2011〕38号）来看，省、自治区、直辖市人民政府要对其辖区内的各类交易场所实行“属地管理”，其具体包括对地方性交易场所进行日常性的监管、对非法交易场所进行清理整顿以及要承担最后的风险处置责任。此后的《国务院关于同意建立清理整顿各类交易场所部际联席会议制度的批复》（国函〔2012〕3号）则进一步明确，证监会在征询“清理整顿各类交易场所部级联席会”成员意见的基础上，可依照证券期货法律规范对省、自治区、直辖市人民政府正在查处且性质认定存在疑问的非法证券期货交易活动出具专业性的认定意见，但并未对证监会所出具专业认定意见的法律性质、效力予以明确。事实上，正是源于对证监会所出具认定意见的差异，证监会和地方“金融办”就各自的权责范围产生了认知上的分歧，证监会坚持认为其所出具的有关非法证券期货交易活动性质的意见仅仅是地方交易场所监管部门执法的基础而不是直接对非法证券期货交易活动进行监管并作出处罚。与之相反，云南省和昆明市“金融办”则认为地方“金融办”仅仅对像“泛亚有色金属交易所”这样的地方交易场所具有清理整顿的权力或者责任，并不享有真正的执法权力，自己并无法定的权力或者资格对地方交易场所进行监管。同时，云南省“金融办”与昆明市“金融办”也对彼此之间的监管权责分配存在认识上的分歧。由此可知，证监会、云南省“金融办”、昆明“金融办”等金融监管部门可谓智仁相间、分歧纵深，分别从不同侧面、不同维度来证明地方金融监管责任的归属于其他政府部门。
从根源上讲，现行以“一行二会”为核心的中央垂直金融监管体系难以对快速发展且样式繁多、类型各异的地方性金融组织或业态进行有效监管。对此，党中央、国务院以及与金融监管相关中央部委分别以政策、部门规章或规范性文件的方式将对地方金融进行监管的权力授予或委托地方政府享有并行使。与之相呼应，地方政府在成立“金融办”的基础上，积极相应中央政策要求，对“金融办”加挂了“金融监督管理局”的牌子，包括山东、上海、浙江等省级政府甚至还制定了《地方金融条例》或《地方金融监督管理条例》，以增强地方各级政府金融监管权行使的合法性与权威性。然而，目前我国已采取的中央与地方以及地方各层级金融监管部门之间地方金融监管权配置举措却存在权责不清、政出多门、职权交叉、权责不对等等问题——除地方“金融办”或“金管局”对地方性金融组织或业态进行监管外，地方商务局、财政局、中小企业局以及经信局等政府职能部门也或多或少承担着部分对地方性金融组织或业态进行监管的职能。正是源于地方金融监管授权不足、地方金融监管权限配置模糊与分散以及不同地方金融监管主体间沟通机制缺乏等问题的存在，才导致了中央金融监管部门派出机构与地方金融监管部门以及与地方金融监管相关部门内部金融办与工商局、发改委、公安局等部门在地方金融监管执法中的相互扯皮推诿。
如若暂且不谈地方金融监管权应归属于谁、监管应该由谁承担。更应值得深究的是，包括“泛亚有色金属交易所”在内的地方金融风险事件的发生以及由此映射出的种种地方金融监管问题，均表明地方金融监管实践冲突与不协调等难题的产生，不单纯源于地方金融发展创新对既有监管权配置方案的冲击，更大程度上也源于既有中央与地方金融监管权限划分与协调规范设计的非科学合理性。
文章来源：文章节选自《地方立法研究》2021年第7期
作者：刘志伟，法学博士，副教授、硕士生导师，西南政法大学金融创新与法制研究中心研究员。
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