2026年反洗钱金融行动特别工作组第五轮互评估将正式展开。在此大背景下，以中国人民银行为核心的监管部门，将继续深入推进金融行业和特定非金融机构的反洗钱反恐怖融资工作，持续构建既与国际实践相融，又具有中国自身特色的洗钱和恐怖融资风险管理体系和方法论。作者 | 汪灵罡 金诚同达律师事务所合伙人律师，上海国际经济贸易仲裁委员会仲裁员来源 |《中国外汇》2026年第2期2025年是中国反洗钱和反恐怖融资风险管理波澜壮阔的一年。以修订后的《中华人民共和国反洗钱法》（以下简称《反洗钱法》）2025年1月1日生效施行为标志，诸多反洗钱反恐怖融资监管法规颁布，使得我国洗钱风险管理的规则体系愈加完善和成熟，也为应对2026年反洗钱金融行动特别工作组（FATF）第五轮互评估打下了坚实的基础。
2025年我国反洗钱反恐怖融资监管稳健运行
《中国面临的洗钱和恐怖融资风险评估报告2025（摘要）》发布我国定期对国家面临的洗钱和恐怖融资风险进行评估。2017年、2022年我国先后开展了2次国家洗钱和恐怖融资风险评估工作。2025年，根据反洗钱工作部级联席会议部署，中国人民银行会同相关部委，沿用世界银行国家反洗钱反恐怖融资风险评估工具，对我国面临的洗钱和恐怖融资风险开展了第三次评估。评估结果显示，我国面临的洗钱风险程度是“中等水平”，主要洗钱的威胁来自诈骗犯罪（电信诈骗）、赌博犯罪、非法集资、腐败犯罪以及毒品犯罪等上游犯罪。其中，银行业和非银行支付业的固有洗钱风险水平有一定提高。同时，评估报告认为，我国面临的恐怖融资风险处于“中低水平”，“东伊运”是我国面临的主要恐怖主义威胁，我国的恐怖融资特征以小额筹集资金、通过银行和第三方支付等渠道转往境外为主。《反洗钱法》于2025年1月1日正式生效施行此次《反洗钱法》的修订来之不易，先后历经了中国人民银行的公开征求意见，以及第十四届全国人大常委会对修订草案的三次审议。修订后的《反洗钱法》将多项行政性监管规则法律化，使其强制力和执行力得到了质的飞跃，确立了反洗钱反恐怖融资风险管理的六大核心支柱：尽职调查、洗钱和恐怖融资风险等级分类、客户身份资料及交易记录保存、大额和可疑交易报告、反洗钱特别控制措施、反洗钱审计与培训。法律化的监管措施体现在几个方面，如：将“风险为本”原则升级为法律规定；定义“特定非金融机构”的范围；必须识别非自然人客户的“受益所有人”；将反洗钱要求纳入金融机构的市场准入前提；客户有配合金融机构进行尽职调查的义务；反洗钱相关信息的安全及保护；反洗钱审计；管理措施应与洗钱风险相适应；金融机构应在总部和集团层面建立统一的反洗钱制度；未经监管允许，外资金融机构不能擅自向境外提供反洗钱调查信息等。同时，修订后的《反洗钱法》也创设了诸多新的法律制度和原则，如：引入了域外普遍管辖制度；创立了中国版的反恐怖主义融资名单，即“反洗钱特别预防措施”；强调反涉恐财产冻结应同时兼顾善意第三人合法权益；确立金融机构“勤勉尽责”原则；反洗钱国际合作“对等原则”等。修订后的《反洗钱法》对反洗钱义务主体的处罚力度大幅度上升，董事、监事、高级管理人员（董监高）或直接责任人员的最高罚款金额，从原50万元被提高到100万元。如果发生“致使犯罪所得及其收益通过本机构得以掩饰、隐瞒的，或者致使恐怖主义融资后果发生的”情况，反洗钱义务主体的处罚金额最高可达涉案金额的2倍。修订《金融机构客户尽职调查和客户身份资料及交易记录保存管理办法》在反洗钱反恐怖融资风险管理的六大支柱中，最重要的就是客户尽职调查。反洗钱义务主体只有在对客户身份、交易目的、资金来源和用途都进行了深入调查，且在对客户整体的风险程度可以接受的情况下，才能与之建立业务关系。客户的交易记录是金融机构进行大额和可疑交易监测的基础。2025年11月28日，中国人民银行、国家金融监督管理总局和中国证券监督管理委员会联合发布《金融机构客户尽职调查和客户身份资料及交易记录保存管理办法》（中国人民银行 国家金融监督管理总局 中国证券监督管理委员会令〔2025〕第11号，以下简称第11号令），对金融机构客户尽职调查、客户身份资料及交易记录保存的核心环节进行统一规范，自2026年1月1日起施行。第11号令在诸多方面都进行了大幅度的革新，例如根据风险和客户关系深入程度的不同，将客户尽职调查划分为初始、持续、重新和强化的四个不同阶段，且理清了每一个阶段的监管重点。同时，允许对低风险客户尽职调查进行简化。第11号令将客户身份资料和交易记录的保存时间延长了一倍，即从“五年”延长到了“十年”。尤其值得关注的是，第11号令简化了对于现金存取的尽职调查要求，对于客户（不限于自然人）单笔存取人民币5万元以上或等值1万美元的现金，允许银行可以不再要求客户提供“资金来源或用途”，只需要“开展客户尽职调查、登记客户身份基本信息，留存客户有效身份证件或者其他身份证明文件的复印件或者影印件”即可。建立了完整的特定非金融机构反洗钱规则体系特定非金融机构（Designated Non-Financial Businesses and Professions，DNFBPs）是指一些特定类型的企业，尽管并不是金融机构，但是因为其客户和业务的洗钱风险明显高于其他类型的企业，因此被特别挑选出来，要求开展较为严格的洗钱风险管理。《反洗钱法》在2007年将特定非金融机构纳入反洗钱义务主体的范围，但未具体定义何谓“特定非金融机构”。直到2018年，中国人民银行办公厅在《关于加强特定非金融机构反洗钱监管工作的通知》中第一次清晰地将特定非金融机构的范围定义在律师事务所、会计师事务所、公证处、公司服务商、贵金属交易所等8类机构。2024年，修订后的《反洗钱法》第六十四条重新定义了特定非金融机构的范围，删除了“社会组织”，增加了“宝石现货交易商”。2025年，住房和城乡建设部、司法部、财政部、国家市场监督管理总局、中国人民银行等，以部门规章形式规定各行业的反洗钱工作管理办法，取代了此前效力较低的通知文件，将《反洗钱法》规定的特定非金融机构义务细化成可落实、可执行的具体规定。至此，特定非金融机构反洗钱反恐怖融资规则体系基本建成，这是中国洗钱和恐怖融资风险管理的里程碑事件。相关部门规章对“特定非金融机构”的规定资料来源：作者整理进一步完善“受益所有人”识别的配套性规则鉴于修订后的《反洗钱法》将 “受益所有人”识别升级为法定义务，中国人民银行对“受益所有人”识别也发布了更多的监管规则，进一步明确识别的原则、方法、程序和步骤。2025年12月19日，中国人民银行颁布《金融机构客户受益所有人识别管理办法》，自2026年1月20日生效施行。在识别的具体方法上，《受益所有人信息管理办法》《金融机构客户尽职调查和客户身份资料及交易记录保存管理办法》《金融机构客户受益所有人识别管理办法》三个关于“受益所有人”识别最重要的监管规则之间保持了一致。《金融机构客户受益所有人识别管理办法》要求金融机构应当采取与风险程度相匹配的差异化措施，通过来源可靠的佐证材料、数据或信息，通过合理的手段了解客户的所有权和控制权结构，识别并采取合理措施核实受益所有人，从而确信其了解客户的受益所有人身份信息和权利状况信息。对于法人和非法人组织客户，《金融机构客户受益所有人识别管理办法》设立的标准化识别标准从股权、股份或合伙权益入手，逐层深入到收益权、表决权、实际控制权，最后考虑以负责日常经营管理的人员做替代性识别。对于资产管理产品类客户，如信托产品、保险产品、银行理财产品、公募和私募基金产品的受益所有人识别，则根据具体的风险程度，分别适用标准化的识别标准或简化的识别标准。同时，《金融机构客户受益所有人识别管理办法》强调金融机构不得仅通过查询“中国人民银行受益所有人信息查询管理系统”的方式获取受益所有人信息，或者直接通过批量化、自动化等辅助手段代替必要的风险判断和受益所有人识别核实。
2026年中国反洗钱反恐怖融资监管将深入推进
2026年FATF第五轮互评估将正式展开。在此大背景下，以中国人民银行为核心的监管部门，将继续深入推进金融行业和特定非金融机构的反洗钱反恐怖融资工作，持续构建既与国际实践相融，又具有中国自身特色的洗钱和恐怖融资风险管理体系和方法论。持续推进“受益所有人”识别2026年1月20日，《金融机构客户受益所有人识别管理办法》将正式生效施行，该规则给金融机构设置了两个过渡期：对未满足本办法有关受益所有人识别标准或者识别核实要求的较高风险以上存量客户，应自办法施行之日起6个月内完成受益所有人识别；自办法施行之日起2年内，完成全部存量客户的受益所有人识别核实工作。2025年，中国人民银行受益所有人信息查询管理系统已初步建成，金融机构分批分期不断以直连或间连的方式陆续接入。当前，在中国人民银行各地分支机构的指导下，以银行为主的各类金融机构正对存量非自然人客户逐一排查，全力推进落实受益所有人识别核实工作。开展全金融行业洗钱风险自评估2018年9月，中国人民银行发布《法人金融机构洗钱和恐怖融资风险管理指引》，首次在监管规范性文件中规定了洗钱风险评估的框架体系，为金融机构建立洗钱风险评估制度提供了原则性指引。2021年，中国人民银行颁行《法人金融机构洗钱和恐怖融资风险自评估指引》，从总体要求、评估内容、流程和方法、结果运用和管理等方面为金融机构开展洗钱风险自评估提供了一套体系化的指引。2025年10月，中国人民银行印发《法人金融机构洗钱风险自评估指引》，其内容在传统的反洗钱反恐怖融资之外，还加入了规避防扩散定向金融制裁的内容，并要求金融机构以2025年末的数据信息为评估基础，在2026年4月30日之前完成自评估初稿并报告中国人民银行。这是《反洗钱法》修订后的第一次金融行业洗钱风险自评估，也是当下金融机构反洗钱反恐怖融资风险管理最迫切的任务。高度关注虚拟资产跨境洗钱风险自中国人民银行等十部门联合发布《关于进一步防范和处置虚拟货币交易炒作风险的通知》以来，中国金融监管不允许以稳定币和比特币为代表的虚拟资产交易与人民币汇兑。2025年11月28日，中国人民银行召开打击虚拟货币交易炒作工作协调机制会议。会议强调，虚拟货币相关业务活动属于非法金融活动，存在被用于洗钱、集资诈骗、违规跨境转移资金等非法活动的风险，要求继续坚持对虚拟货币的禁止性政策，持续打击虚拟货币相关非法金融活动。可以预见，在2026年，反洗钱反恐怖融资监管机构和公安司法部门，会继续保持对利用虚拟币洗钱风等相关非法金融活动的打击力度。