中伦观点

系列前言：开放的香港拥抱虚拟资产

香港财经事务及库务局（“财库局”）于2022年10月31日正式发布《有关香港虚拟资产发展的政策宣言》（“政策宣言”），引起举世关注。政策宣言就公众参与虚拟资产交易、代币化资产的产权保护、稳定币的发展等方面，表明了香港政府开放、兼容、拥抱创新的态度。香港政府亦亲自下场，参与NFT发行、绿色债权代币化、数码港元三项实验计划，以测试虚拟资产带来的技术效益，并尝试把有关技术进一步应用于金融市场。

近年来，虚拟资产行业风起云涌，各项创新技术与应用层出不穷，全球各法域的监管部门亦步步紧追，以期规范行业发展的同时，为本地经济找到新的发展引擎。香港证监会、财库局、金管局等机构从不同的监管角度出发，出台了多项声明、通函、立场书、立法咨询等文件，逐步构建香港对虚拟资产的监管框架。我们将持续推出系列文章，介绍香港关于虚拟资产监管的最新动态，并提出我们的见解。

政策宣言指出，在香港新设立的虚拟资产服务提供者发牌制度下，虚拟资产交易所将与现时传统金融机构一样，须遵守打击洗钱及恐怖分子资金筹集和保护投资者方面的规定。与之相呼应的，《2022年打擊洗錢及恐怖分子資金籌集（修订）条例》（“修订条例”）已在香港立法会通过并刊宪。该修订条例的目的之一，旨在修订《打击洗钱及恐怖分子资金筹集条例》，以使就客户作尽职审查及备存记录的规定适用于虚拟资产服务提供者，并就该等提供者设立一套规管制度。本文中，我们就对这项新出台的虚拟资产服务商发牌制度进行介绍。

一、修订条例背景

修订条例旨在加强香港打击洗钱和恐怖分子融资（ML/TF）的监管制度，以履行香港在反洗钱金融行动特别工作组（FATF）下的义务。FATF是一个成立于1989年的政府间机构，负责制定打击ML/TF的国际标准。FATF由全球39个主要经济体组成，通过成员司法管辖区进行的相互评估（即同行评审过程），监督以40项建议的形式颁布的FATF标准的实施。未能遵守FATF标准，无论是在技术方面还是在有效方面，都会受到国际社会的审查，并有可能被列入FATF的黑名单。FATF于2018-19年对香港进行了相互评估，以评估香港的反洗钱和反恐融资 (AML/CTF) 制度是否符合 FATF 标准。

FATF 不时更新其标准以应对新出现的ML/TF 风险。FATF 标准要求相关法域的政府机构让虚拟资产服务提供商 (Virtual Assets Service Provider，或“虚拟资产服务商”) 承担目前适用于金融机构和指定非金融企业和专业(DNFBP) 的相同范围的AML/CTF 义务。根据 FATF 关于虚拟资产服务商的标准，在管理和降低虚拟资产 (Virtual assets)的风险时，司法管辖区可以选择(i)禁止虚拟资产服务商在其管辖范围内运营；(ii)许可或注册它们，使其受到 AML/CTF 控制和监督。FATF 成员可以根据他们的 ML/TF 概况以及其他政策目标（例如投资者保护或金融稳定考虑）选择任何一种方法。就香港而言，考虑到其作为国际金融中心的地位，以及正在制定和采用虚拟资产，监管方法被认为更符合香港的需要和情况。

相比较于其他一些经济体，如新加坡、英国和日本（已经实施了基于反洗钱考虑的虚拟资产服务商监管制度），香港拟议的监管制度更加严格和全面。它包括投资者保护的其他要素。例如，该制度会考虑申请人的公司和管理架构，也会要求商业模式健全，有详细的风险管理政策和其他上市和反市场操纵措施。为进一步促进投资者保护，该制度将在初期规定虚拟资产服务商只能为专业投资者提供服务。

二、覆盖范围和监管机构

在FATF用语中，虚拟资产服务商是指从事涉及虚拟资产(virtual assets)的特定活动的企业。特定活动包括(i)虚拟资产与法定货币之间的兑换；(ii)一种或多种形式的虚拟资产之间的交换； (iii) 转让增值服务；(iv)保管和/或管理虚拟资产或能够控制虚拟资产的工具；(v)参与和提供与发行人要约和/或出售虚拟资产相关的金融服务。FATF将虚拟资产定义为“价值的数字表示，可以进行数字交易或转移，并可用于支付或投资目的”。

因此，修订条例参考FATF定义中列出的关键要素来定义虚拟资产。此外，鉴于虚拟资产领域的快速发展，财经事务及库务局（“财库局”）保有权利通过宪报公告规定一项特定资产是否应被视为受修订条例规管的虚拟资产。